[10] 参见孟广林:《试论中古英国神学家约翰的王权神授学说》，第77-79页。

选择性执法是行政机关企图恢复失衡的社会秩序的一种主观努力，具有强烈的目的性导向。[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第1页。

[24][德]沃尔夫等：《行政法》[第1卷]，高家伟译，商务印书馆2002年版，第420页。(2)所有公民都平等地履行宪法和法律规定的义务。[23]所以，平等不处理不是平等原则题中应有之义。但是，衍生出来的一个重要的法理问题是，行政相对人是否可以借助平等原则作为抗辩行政机关对其违法行为所作出的处理不具有合法性，由此导出了平等原则是否可以适用到违法行为，即违法平等？ 违法平等的本意是相同的违法行为，应当受到相同的查处。从行政处罚决定可接受性角度来看，行政机关应当充分听取、考虑这一抗辩理由，因为，假使对于一个无利害关系的旁人而言，他可能更容易倾向于接受吴某的说法。

[26]对此，法院引用了《风景名胜区管理暂行条例》等规定，认定被告向原告减半收取每人40元门票的行为合法。以此为例，立法平等意味着立法者若要在申请个体工商户营业执照的法定条件中加入性别、年龄、居住期限或者户籍省份等限制，必须公开说明这些条件与实现设立个体工商户营业执照目的之间具有密切的关联性，否则，它构成立法权滥用如果将来通过修宪将国家主席改为实权制，国家主席可能将领导国务院的工作，那时国家主席认为有必要解释宪法的话，可以通过国务院向全国人大常委会提起，不必自己直接提起，因此即使是实权的国家主席也不必有宪法解释的提起权。

比如，1999年6月11日，国务院《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的议案》，虽然其名称叫‘议案，但没有提出具体的解释内容，只是要求解释。由国务院、中央军委、最高法院、最高检察院提出的宪法解释是立法机关之外的机关提出的宪法解释，全国人大常委会在这种情况下作出的解释属于被动解释。如果我国存在宪法解释制度，当地法院和人大常委会都可以对此提起宪法解释，由全国人大常委会或独立的宪法委员会对宪法第40条作出解释，不宜由全国人大法工委以交换意见的形式在事实上行使宪法解释权（事实上全国人大法制工作委员会也曾一再强调法工委的意见只供参考）。韩大元：《宪法解释程序法的意义、思路与框架》，《浙江社会科学》2009年第9期。

[4]因此，在法律执行过程中有法律解释需求的可能是基层机关，它们通常要经过省级机关（省人大常委会）或中央机关才能向常委会提出法律解释，它们的上级机关能答复解决的就无需再提出立法解释。[8] 有关立法专家曾专门论述了法律解释要求与议案（包括法律案）的不同，议案是提请全国人大及其常委会审议并在审议后交付表决通过的建议。

1981年，全国人大常委会作出《关于加强法律解释工作的决议》，明确规定凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释。如果提起后全国人大常委会没有解释，而需要解释的问题确实有一定的普遍性，其他地方以后可以再提起，当不同的地方就同一个宪法条文不断提起解释的请求时，全国人大常委会应当受理。这一条是十分必要的，但鉴于篇幅所限，本文在此不展开讨论。但在法律执行过程中遇到需要作法律解释没有主体，即谁在法律执行过程中遇到需要作法律解释？是有权提出解释的上述机关吗？显然不是，因为国务院、中央军委、最高法院、最高检察院，都是本系统的最高机关，他们在法律上没有上级机关，因此不存在先向其上级机关提出，上级机关不能答复解决的，再提出解释要求的问题。

二是具体审查性解释的提起人，包括最高法院（提起权）和在审法官及当事人（建议权），建议再增加最高检察院。二是具体审查性解释的请求，最高法院在此是唯一的解释请求主体，如《专家建议稿》第10条第1款规定地方各级人民法院、专门人民法院（或法官）在审理案件过程中，只能提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。[14] （二）具体审查性解释的请求主体 1、最高法院 《立法法》第46条规定的法律解释提起权较为笼统，《专家建议稿》在第9条规定了抽象审查性解释的请求主体之后，第10条又规定了具体审查性解释的请求主体，其中主要是对最高人民法院的请求权做了细化性的规定。《专家建议稿》分别规定了抽象审查性解释的请求和具体审查性解释的请求，二者都包括最高法院，而笔者认为最高法院、最高检察院不宜做抽象审查性解释的请求，只能做具体审查性解释的请求（详见下文）。

因此不如规定一个地方的人大及其常委会（不论是一个省、自治区、直辖市还是一个较大市）就有宪法解释的提起权，至于提起后是否需要解释，由全国人大常委会定夺。[20] 如湖南省一些地方曾出现法院依照《民事诉讼法》向通讯公司提取公民信息资料时被拒绝，湖南省人大常委会法工委认为法院违反宪法规定的公民通信自由和通信秘密之权利，用户通信资料中的通话详单属于宪法保护的通信秘密范畴，人民法院依照民事诉讼法调查取证时，应符合宪法的规定，不得侵犯公民的基本权利。

《较大的市》，百度百科，2015年1月21日访问。法律解释是这样，宪法解释是否也是这样？在宪法执行过程中遇到需要作宪法解释时，基本上是指违宪审查中需要做的宪法解释（而不是立法中需要做的宪法解释），在具体审查性解释的请求中，提出法律解释的机关可能也会起到一种过滤和筛选的作用，如《专家建议稿》第10条第1款规定：地方各级人民法院、专门人民法院（或法官）在审理案件过程中，认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。

因此，在法律执行过程中遇到需要作法律解释的主体可能是执行法律并在执行中发生纠纷的机关，如果需要作出法律解释，它们应当先向其上级机关提出，上级机关能答复解决的，则无需提出立法解释要求。[16] 如果最高法院不是因案件审理中的宪法或法律问题，而是因工作或待遇等问题与其它国家机关发生纠纷，可以通过行政诉讼等途径解决，无须提起违宪审查和宪法解释的请求。1982年宪法第67条明确规定，全国人大常委会有宪法和法律的解释权。省、自治区、直辖市的人大常委会严格说也没有上级机关，即使有也应是全国人大常委会，因此它们也不存在先向其上级机关提出的问题。这一模式似乎略显繁琐，地方各级法院在案件审理过程中的宪法解释建议都将汇集于最高法院，由最高法院筛选后再向全国人大常委会提起，这可能减轻常委会的负担，但无疑将增加最高法院的负担。相形之下第9条第1款的抽象审查性解释请求则令人费解，我们似乎难以想像最高法院离开具体案件而提出的抽象审查性解释请求是一种什么情形，《专家建议稿》的意思可能是，最高法院在归纳总结各地法院审理案件中积累出共同的宪法问题后，向全国人大常委会提出的解释请求，它们来自于一个个具体案件，但却是许多案件中具体问题的抽象表达。

立法机关做出立法解释时可能是主动解释，也可能是被动解释，一般来说，被动解释应是常态。第二，有利于克服立法解释的部门倾向，避免使立法解释成为一些部门扩大自己权力和谋取不正当利益的工具。

[17]因而由司法解决是最节省成本、最有效益的（立法机关在及时性上远不如审判机关）。除此之外，也不能排除国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会本身就是发生纠纷的机关，此时他们如果认为必要当然也有释法的提出权。

此外，在1983-1988年期间，最高检察院还曾经五次向全国人大常委会提出法律询问，详见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第247-308页。或许有人认为《立法法》第46条关于法律解释的提出者中没有包括60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团，如果60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团连法律解释的提出权都没有，怎么能够有提出宪法解释之权？本文认为，《立法法》第15条的规定不能忽略：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。

这比《立法法》第46条规定的法律解释的提起人明显要宽泛，如果能够被立法所吸纳，将是我国宪法实施制度的一大进步。同理，如果一个代表团有权提出法律草案（和法律解释案），那么由两个代表团（而不是《专家建议稿》第9条规定的一个代表团）联名提出宪法解释案，才是较为可行的。省、自治区、直辖市的人大常委会虽然属于人大系统，但其地方性使其独立于中央立法机关之外，其中涉及中央与地方关系的平衡，因此由它们提出的宪法解释也应属于被动解释。在以上三种情况下，发生纠纷或直接处理纠纷的机关（通常是下级机关）与向常委会提出法律解释的机关（往往是上级机关）不是一个机关，提出法律解释的机关在此对法律解释的请求有一种过滤和筛选的作用。

所以，议案不仅要有理由、依据，还要有具体内容，否则，全国人大及其常委会就无法进行审议，也无法交付表决。宪法诉愿 党的十八届四中全会《决定》提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

[18] 时任全国人大常委会委员长的李鹏承认：在实际工作中，常委会作出的法律解释不多，难于适应司法实践提出的要求。本文认为，我国宪法解释程序的关键点，在于如何设计宪法解释程序的提起人，在目前的体制下，宪法解释能不能发挥作用，能发挥多大的作用，在很大程度上要看宪法解释程序提起人的范围有多大，那些最能激活解释体制的活生生的社会力量能否被纳入到体制中去。

《专家建议稿》第9条否定全国人大各专门委员会的宪法解释提出权，理由不甚清楚，[6]从它在第9条增加了60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团的提起权来看，并不是要否定立法机关主动解释的模式。三是一审检察院向最高检察院提出请求，由最高检察院向全国人大常委会提出请求（一审检察院——最高人民检察院——全国人大常委会）。

[24] 该《决议》第二点规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。[10] 此处应为人大及其常委会而不限于人大常委会。关于检察院在刑事案件中的宪法解释请求问题，可以有四种选择：一是一审检察院向在审法院提出请求，由在审法院向最高法院请求，最高法院再向全国人大常委会提出请求（一审检察院——一审法院——最高人民法院——全国人大常委会）。《专家建议稿》第11条还规定：任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。

参见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第282、305页。3、检察机关 《专家建议稿》在规定具体审查性解释的请求时，只规定了最高法院有此提起权，未提及最高检察院。

该条与《专家建议稿》第10条第2款规定的当事人请求权有紧密联系，往往是作为当事人提出的解释请求被拒绝后，才进入宪法诉愿渠道，提出解释请求。刘庆才：《法院是否有权调取公民的通信资料？》，找法网2013年06月04日。

二、《立法法》规定了而《专家建议稿》未规定的提起人 《专家建议稿》第9条第1款规定的〔抽象审查性解释的请求主体〕基本肯定了《立法法》第46条关于法律解释提起人的规定，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，但取消了全国人民代表大会各专门委员会，即《立法法》第46条规定的法律解释提起人包括全国人民代表大会各专门委员会，而《专家建议稿》第9条抽象审查性解释的请求和第10条具体审查性解释的请求所规定的宪法解释提起人都没有全国人民代表大会各专门委员会。本文系2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(项目编号503000120401)的阶段性成果。